我国医疗卫生管理法律制度体系中，医师资格管理领域建立了以《中华人民共和国执业医师法》为核心，《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》等为配套的医师考试注册管理制度。2017年7月1日起正式实施的《中华人民共和国中医药法》首次确立了中医确有专长医师的考核制度，同年12月20日开始生效的《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》(以下简称“确有专长考核办法”)对考核的具体实施进行了详细规定。由此形成了包括《中华人民共和国执业医师法》框架下的中医师资格考试和《中华人民共和国中医药法》框架下的中医师资格考核两个并行的分制度，即分置并行的双轨制中医师资格管理制度开始在我国实施。

        双轨制中医师资格管理制度运行的问题：

        1、放宽准入引发对于公平性及风险性的争议

        确有专长考核制度是《中华人民共和国中医药法》 的重大创新。但是，考核制也带来了更多的风险，尤其是降低申请考核的部分实质条件、省略考试环节等可致管控不严。比较两种准入制度不难发现，资格考试较资格考核难度大得多，也更加严格。执业医师资格证书考试是国内难度较高的考试之一。中医类别医师资格考试由国家中医药管理局中医师资格认证中心负责，是中医师的行业准入考试。中医学生要成长为一名合格的医师，要经历一个漫长的培养过程，即5年本科专业在校教育后，进行3年住院医师规范化培训。确有专长人员只需5年中医医疗实践即可参与考核，年限大大缩短，容易引起争议；考核制取消笔试，只进行评议考核，主观因素干预过大，难以保证选拔的客观性；两名推荐人无学历、职称、执业年限等要求，也引发风险性争议。众所周知，医疗行业与人民的生命健康联系紧密，执业准入是防范医疗风险的关键一环，对医师设置比其他行业严格的准入制度已经成为国内外的共识。同为中医师执业准入制度，两种准入方式在难易程度上若相差过大，将难以保证公平性及医疗安全性。

        2、新旧制度对中医师的执业范围规定尚需完善

        《医师执业注册管理办法》规定：执业范围是指医师在医疗、预防、保健活动中从事的与其执业能力相适应的专业。 《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》(以下简称“暂行规定”)中将临床类别医师的执业范围按专业分为内、外、妇、儿、眼耳鼻喉等17项。 同时规定在基层执业的临床医师(主要是乡镇卫生院和社区卫生服务机构)确因工作需要，经过考核批准，可申请同一类别至多3个专业作为执业范围进行注册。

        在基层执业的临床医师或公卫医师(主要是乡镇卫生院和社区卫生服务机构)确因工作需要，取得法定执业资格，可申请增加临床医师类别或公共卫生类别专业作为执业范围进行注册。暂行规定中对于中医类别医师执业范围仅规定为中医师、中西医结合和少数民族医师，比较笼统，缺乏详细说明。确有专长考核办法规定中医(专长)医师按照考核内容进行执业注册，执业范围包括其能够使用的中医药技术方法和具体治疗病证的范围。

        3、确有专长人员及中医诊所数量的增加，给基层监管带来压力

        《中华人民共和国中医药法》确立了确有专长考核及中医诊所备案制度,降低了准入门槛，有可能会加剧中医药监管资源与诊所数量猛增之间的落差，基层监管基础相对薄弱，执法资源与市场主体数量严重不匹配。《中华人民共和国中医药法》明确规定要求建立国家、省、地市和县四级中医药管理部门。根据统一及分类管理的趋势，中医执业医师及中医(专长)医 师的考试、注册及执业管理由各级中医药管理部门负责。从目前的情况来看，中央层面已经建立了完备的中医药管理部门，并配备了专业人员，但省级以下的中医药管理部门严重不健全。国家中医药管理局调研了占全国市州城市总数18%的 77 个市州没有设立任何形式的中医药管理机构，1823个区县没有设立专门的中医药管理部门，占总数的 60%。

        4、各地方对新政策的解读和落实差异较大

        国家层面确有专长政策规定较笼统，导致各地区对政策解读不一，呈现出巨大的差异，不利于法制建设和政策执行的统一，容易导致中医(专长)医师水平参差不齐，从而影响中医师的整体水平。

        执业医师法与中医药法框架下中医师资格考核制度优化的建议

        （1）严格准入制度，保证公平性。从世界范围来看，越是经济发达、医疗事业现代化程度高的国家和地区，对行医主体资格条件的要求越是严格。目前已经进入知识经济时代，国民素质大幅度提高，社会的发展具有不可逆性。纵观世界各国，中医师执业准入施行资格考试制度也是当前世界 绝大多数国家的共同选择。如法国于 1987 年施行了针灸资格考试制度和证书制度，即中医师需经过系统中医学的教育和培训并参加考试取得资格证书，然后向登记注册部门申请办理注册手续才能执业。在美国针灸执照的取得需通过针灸专业考试、针灸训练与考试，或接受正规针灸教育，还需签署职业道德保证书且有两名推荐人。

        （2）完善中医师执业范围的规定。中医执业医师执业范围的设定，应当结合中医医疗机构的分科及中医学二级学科的发展状况来制订更加符合实际的执业范围。中医(专长)医师由于没有经过系统的中医药理论学习，知识结构与认知思维有局限，在实践操作中运用现代科学技术方法也存在一定困难，应该实行分类管理，不适用中医执业医师执业范围划分的规定。此外，国家层面还应对中医 (专长)医师的执业范围做出明确的界定，适当明确其可以申报的中医药技术方法和治疗疾病的数量和种类，以保证法制建设及政策执行的统一。

        （3）完善中医师管理机构及设置。国家加强顶层设计，完善各级各地中医药管理部门，尤其对于省级以下的基层中医药管理部门，需要明确其组成形式、监管职能，促进相关机构的职能协调，按照中医执业医师和中医(专长)医师不同的执业特点开展管理。其次，探索多元化的管理机制，强调多部门的共同治理。根据《中华人民共和国中医药法》第 5 条的规定，政府中医药主管部门对本地区中医药工作负责。应对准入门槛降低后激增的执业人员和诊所，应当探索建立主体自律、社会参与的监管模式。

        （4）完善确有专长政策。在国家层面完善中医(专长)医师的资格管理政策，明确其考核、注册、执业管理、继续医学教育与培训、多点执业等方面内容，使得地方政策有上位法可依，从而保持法制建设和政策执行的统一，促进真正确有专长、医术精湛的医师的选拔。

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